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Planificación y deliberación. Acerca de los Consejos Estadales de Planificación y Coordinación de Políticas Públicas*
JOSÉ JULIÁN HERNÁNDEZ C.
A manera de introducción: órganos de planificación y desarrollo territorial
En el Capítulo III de la Constitución vigente dedicado al Poder Público Estadal se establece la creación de los «Consejos Estadales de Planificación y Coordinación de Políticas Públicas» (CEPC). Por su composición –y aun tomando en cuenta que a ella se suman los directores de los órganos periféricos de la administración nacional (directores de los ministerios)– podemos entender que se trata de una instancia de carácter territorial, es decir, que regula las relaciones de los actores en el territorio cuando éstos se disponen a discutir y aprobar el «Plan de Desarrollo Estadal». Es curioso que, no obstante estos dos aspectos, los CEPC hayan sido creados por una ley nacional en lugar de dar esa potestad a los consejos legislativos estadales. ¿Qué significación puede tener este hecho? ¿Qué tanto puede implicar para su correcto desenvolvimiento? Aquí corresponde dar una batalla legal. Puede haber interpretaciones sobre el particular. De hecho, intentaremos mostrar que todos los elementos disponibles en la propia Constitución nos indican que los CEPC deben ser creados en el nivel estadal. Nos parece un asunto de mucha importancia porque nos permite hilvanar algunos componentes de la Carta Magna que dan fundamento a la autonomía de las entidades territoriales, y acercarnos a algunos conceptos fundamentales para la concepción y operación de un Estado Federal y descentralizado, tal como aparece en la Constitución de 1999.
Queremos ir un poco más allá y tratar de ver el alcance real que pueda llegar a tener la normativa de los CEPC, a los fines de mejorar la planificación, y, en especial, la participación social en esta tarea. En tal sentido, esperamos desarrollar la vía que especificamos a continuación.
Lo primero es ver cómo se conforma y despliega la actividad de un CEPC para que se haga efectivo el compromiso de los ejecutores (gobiernos) en la puesta en marcha del plan en lo que atañe, por su puesto, a sus respectivos ámbitos de competencia. A partir de allí presentamos para la discusión –y a título de hipótesis– la idea de que sólo con el diseño de un órgano de carácter deliberativo se abre la posibilidad del consenso y el compromiso entre los actores para fijar los objetivos estratégicos y ponerlos en marcha. Una ley que hace de los CEPC unas instancias controladoras con tendencia a entrar en conflicto con los proyectos y diseños de los ejecutores (gobiernos) puede ser contraria a la integración y a la deliberación, afectando de manera palmaria la viabilidad del Plan Estadal. Lo segundo se refiere al método. Lo que vemos sobre este particular es una ley diseñada por una visión centralista, que parece reanimar la idea del control a través de la imposición de formas de subordinación a planes concebidos desde el Poder Nacional; a la vez que deja muy poco margen para que la composición de los CEPC responda a sus propias realidades, y, en especial, a las exigencias del proyecto colectivo regional.
Aunque a tales limitaciones podrían aplicárseles algunos correctivos mediante el «Reglamento de Funcionamiento y de Debates» elaborado por cada Consejo, el problema es más de fondo y pareciera estar en la manera de concebir a los órganos de planificación y su incidencia en la promoción del desarrollo estadal. Esa manera puede llevar a privilegiar un mecanismo de intervención y control que no es capaz de interpretar la diversidad de actores y racionalidades presentes en el territorio y de combinar adecuadamente los factores del desarrollo territorial. Esto pareciera ser así en varios sentidos.
Lo primero que debemos entender es que el desarrollo regional es un «macro problema difusamente estructurado» (S. Boisier), que no puede ser reducido a una coordinación impuesta o al comando de un órgano que supone expresar el poder regional. Si bien la planificación es importante, no es sino un instrumento que contribuye, mediante el intercambio de información, a dar dirección al proyecto político que es socialmente concebido y construido. Lo segundo es que desde el momento que la ley privilegia a los CEPC como órganos «rectores de la planificación de las políticas públicas» (Artículo 1) y como elaboradores del Plan, podría conducir a la imposición de un modelo de intervención que busca articular los distintos componentes sistémicos del territorio a través de un esquema jerárquico. Pero, como sabemos, la complejidad del problema del desarrollo demanda la presencia de formas e instituciones en las que también se impone el sistema de precios (mercado) o de otras capacidades de control y articulación –tales como la asociatividad o el consenso– que varían con el cambio de posición relativa de los actores. El tercer sentido que toma el CEPC como forma de intervención es su carácter jerárquico en el orden de las relaciones intergubernamentales. Prevalecen, en este sentido, el Plan Nacional y el Plan de Desarrollo Regional por sobre el Plan Estadal. No se busca con esta ley que los planes Nacional y de Desarrollo Regional se conciban a partir de la diversidad y los impulsos territoriales, sino al contrario. La relación de subordinación respecto del Plan Nacional, y el condicionamiento del nivel estadal por los lineamientos del Plan de Desarrollo Regional, inclinan la acción de los estados a ser simples instrumentos de maneras de ordenar el territorio, las cuales han sido concebidas por otros desde el centro político.
Es a través de una ley nacional que se pretende regular el plan de desarrollo y la relación entre los actores territoriales. Vemos que la ley uniforma la composición de todos los consejos y encasilla su metodología de funcionamiento. A la vez se dibuja que los CEPC podrían terminar siendo un eslabón más de un plan forjado desde las estructuras del poder nacional.
Para ahondar en esta discusión trataremos de hilvanar algunas ideas a través de cuatro ambientes de reflexión. El primero desde el concepto de desarrollo local o desarrollo endógeno. Destacaremos desde esta perspectiva al territorio organizado y su propio potencial de desarrollo. El segundo toca el tema de la deliberación pública como factor que vigoriza el compromiso y la sinergia para el desarrollo. Con el tercero entramos a considerar los aspectos normativos enfocados dentro de la tensión que se genera en las relaciones intergubernamentales en el marco de un Estado Federal. El cuarto entra a delinear algunos aspectos de la planificación estratégica que pueden aportar a la deliberación pública y, en esa dirección, a definir el carácter de los consejos de planificación.
El desarrollo local y el proyecto colectivo
La variedad de mecanismos que sirven al propósito de impulsar la cooperación entre los distintos agentes en un territorio debe partir del potencial de ese territorio. Debemos asumir –siguiendo a Antonio Vázquez Barquero– que «el territorio es un agente de transformación y no un mero soporte de los recursos y de las actividades económicas, ya que las empresas y los demás actores del territorio intercalan entre sí organizándose para el desarrollo de la economía y la sociedad» (1999:29). Por eso no hemos querido abordar el tema de la planificación sin pasearnos antes por la perspectiva del desarrollo endógeno (carácter esencial que toma el desarrollo local), el cual se entiende como un proceso de crecimiento y cambio estructural que, entre otros aspectos, incluye una dimensión territorial. La importancia de esta dimensión se debe no sólo al efecto espacial de los procesos organizativos y tecnológicos, sino al dato singular de que cada localidad, cada región, es el resultado de una historia en la que se ha ido configurando el entorno institucional, económico y organizativo.1
Ya se trate de un «consejo económico», de un «consejo de planificación», o de cualquier otra instancia que busque crear vínculos de coordinación o cooperación orientados al fomento de una localidad, debe partir del entramado de intereses de la comunidad territorial. Aunque esto pueda resultar para algunos bastante obvio, no es lo común que las decisiones de la localidad estén enraizadas en la configuración histórica del entorno institucional, económico y organizativo de esa comunidad. Pareciere haber una tendencia dominante que muestra a los actores en el territorio pensando y actuando de acuerdo con intereses y lógicas que están fuera de esa dimensión, por lo que se inhibe su potencial de desarrollo. Muchos fueron los factores que contribuyeron a conformar un marco económico e institucional poco propicio para el aprovechamiento del potencial de desarrollo del territorio, o más precisamente para entender la dimensión territorial del desarrollo. Entre otros, y sólo a manera de referencia, podemos señalar el centralismo político y administrativo; las limitaciones para el florecimiento de las iniciativas locales; la jerarquía como lógica dominante de las decisiones públicas; el predominio del modelo industrial concentrado –propio de la noción de desarrollo dominante desde la segunda mitad del siglo XX–; y el ordenamiento regional basado en la idea de los «polos de desarrollo».
Si logramos entender la perspectiva que tales elementos todavía imponen a los distintos ámbitos de relación en la sociedad, se nos facilitará la tarea de destacar algunos nuevos enfoques que nos ayuden a concebir de una manera distinta a los órganos que son proyectados y creados para articular los distintos intereses en función de alguna idea de desarrollo. Los conceptos de desarrollo endógeno y de comunidad local –ambos de la misma corriente– podrían ofrecernos algunas figuras nuevas para el diseño de los arreglos institucionales para la toma de decisiones públicas; sobre todo dentro del nuevo armazón de relaciones subnacionales y supranacionales, que a primera vista se nos presentan como descentralización y globalización.
Comunidad local y desarrollo endógeno
Nos interesa, a partir de aquí, resaltar los aspectos de esta corriente conceptual que enfatizan la forma como el sistema de relaciones entre los actores de un territorio se combina con la dimensión cognoscitiva de los actores que los hace capaces de tomar decisiones estratégicas para ellos y para el sistema productivo en su conjunto (Vázquez Barquero, 1999:37). Y eso está relacionado con el peso que tiene el sistema sociocultural enlazado al territorio en el proceso de crecimiento y cambio estructural del sistema productivo local.
También podemos aproximarnos a través del concepto de sociedad local, que nos lleva al tema del desarrollo por la vía de una condición básica que es la generación de riqueza sobre la cual los actores locales ejercen un control decisivo; y esto, desde luego, supone negociaciones que configuran el sistema local de relaciones de poder. Este enfoque de José Arocena también hace énfasis en la sociedad local como un sistema de acción con capacidad de iniciativa, el cual se expresa en términos de identidad colectiva. Se destaca en esta aproximación el papel que juegan las diferentes posiciones de los grupos sociales en su influencia sobre la utilización del excedente (Arocena, 1995:19-20). Se trata de fuerzas internas a la sociedad local, y de sus procesos de negociación orientados a la discusión y organización institucional con énfasis en la distribución de la renta y el mejoramiento de los procesos productivos. Esa capacidad de iniciativa es para Arocena muy pertinente respecto al tema de la planificación. En este sentido nos dice que frecuentemente se observan realidades locales que difícilmente puedan ser calificadas «sociedades» debido a la ausencia total de iniciativa. Estas realidades tienden a ser «agregados» sociales, a veces por el predominio de un «ideal de sociedad planificada» que suponía –aunque no se hiciese explícito de tal manera– la eliminación de toda iniciativa que no proviniera del Estado central. «La iniciativa era considerada disgregante por planificadores amantes de la coherencia y la uniformidad».2
La importancia de la escala (local o regional) nos lleva a considerar la influencia del entorno y la construcción social cotidiana en el desarrollo territorial. No obstante, en la medida en que se avanza en la noción de «desarrollo endógeno», también nos movemos de una visión localista y reactiva frente al entorno hacia una visión sinérgica, proactiva y direccionada.3 Como ya indicamos, se trata, además de la relación entre los actores y sus actividades, de considerar al territorio como un agente de transformación social. La configuración histórica del entorno institucional, económico y organizativo de una localidad, la cual tiene una dimensión territorial, permite dar direccionalidad al desarrollo a partir de la capacidad territorial para tomar decisiones. Conformar la red de agentes sociales, y asumir el control de las decisiones para enfrentar los problemas específicos de la localidad, es lo que puede hacer de la planificación un instrumento para potenciar la red de agentes y la iniciativa local. La planificación, dentro de esta nueva visión, contribuye a direccionar, pero lo hace aportando un conocimiento específico (estratégico) que ayuda a captar la dimensión territorial del desarrollo.
Globalización, negociación y proyecto colectivo
Como interesa abordar el tema de la composición de los órganos que definen marcos para la toma de decisiones por los agentes sociales, y dado que tales decisiones deben ser tomadas en entornos complejos y de creciente interacción con agentes no locales, puede resultar pertinente referirse a la negociación como un componente principal que potencia la capacidad territorial para construir el proyecto colectivo a partir de su propio diálogo interno, pero atendiendo a la lógica de la globalización.
¿Cómo lograr que las economías locales se integren a la economía internacional y consigan tener sistemas productivos más competitivos? Estas cuestiones redefinen todo el marco de relaciones de los actores locales, obligándolas a ser más flexibles y adaptables en función de las oportunidades y amenazas que supone ser competitivos en entornos crecientemente globalizados.
La lógica de la globalización ha hecho que los territorios compitan entre sí, a escala internacional, y traten de obtener ventajas competitivas mediante la valorización de sus recursos y la diferenciación de sus actividades productivas. Por ello las ciudades y regiones se ven abocadas a emprender sendas de desarrollo endógeno a través de las cuales pueden mejorar su posición competitiva y, al mismo tiempo, lanzar estrategias que provoquen la localización de empresas innovadoras en su territorio (Vázquez Barquero, 1999:44 y 45).
Pero ese desarrollo y esas estrategias serán eficaces en la medida en que los enfoques e instrumentos sean adecuados para propiciar efectivas estrategias de desarrollo en territorios concretos.
Debemos tener en cuenta, igualmente, que los nuevos escenarios donde los factores externos pueden llegar a ser determinantes para impulsar el propio desarrollo endógeno no deben ser vistos sólo como el impacto que cierta conjunción de factores pueda llegar a tener en la aceleración o el retardo de ese desarrollo, sino como parte de una lógica local/global. En esta lógica, la conjunción de factores externos e internos es intrínseca a la dinámica del desarrollo endógeno. Pero este último, con sus enfoques e instrumentos, se inserta en un complejo proceso en el que se interrelacionan el proceso económico de apertura externa (al cual los países son empujados por la globalización) y el proceso político de apertura interna (al cual son empujados por la descentralización) (Boisier, 1998:98).
En estas condiciones, la competitividad es un factor ordenador importante; pero lo es en la medida en que no sólo responde a la dinámica del mercado y a la capacidad de competir de las empresas, sino a la dirección que se da a los sistemas productivos locales a través de un proyecto colectivo. La negociación, como ya subrayamos, debe ser vista como un dispositivo esencial para que pueda forjarse dicho proyecto en atención a la lógica local/global a la que hicimos referencia.
Para nuestros propósitos, la negociación se da en tres planos, los cuales, como es de suponer, se insertan en los factores que determinan el desarrollo endógeno. Gráficamente, se trata de una encrucijada en la que la capacidad de iniciativa tiene mucho que ver con el talento para la negociación. Esa encrucijada es la que sitúa al modo de desarrollo territorial entre los megaprocesos y las historias y estrategias locales (Bervejillo, 1996:8). La negociación en la encrucijada reviste gran complejidad porque tiene que ver con el acceso a recursos y oportunidades en la economía global, con la valorización de recursos endógenos y con el acceso a redes interterritorios (Ibíd., p. 16). Esta encrucijada desborda a los actores tradicionales y, en particular, a sus modos de relación interna y externa.
¿Cuáles son entonces esos tres planos donde debe darse la negociación? El primero se da desde el momento en que colectivamente se identifican las amenazas y la comunidad local fortalece su capacidad endógena para direccionar el desarrollo y controlar los efectos de la marginación y la integración subordinada producidos por la economía y los actores globales.4 El segundo plano refiere a la descentralización, en cuanto crea o mejora la capacidad de iniciativa de la comunidad local, y en cuanto al rol que juegan en el desarrollo la gestión y la administración del gobierno territorial, como consecuencia de su acción para asumir competencias y captar recursos que le habilitan para tomar decisiones endógenas respecto a los poderes centrales del Estado. El tercero nos conduce hacia actores y relaciones con los que la negociación se da –más que en los planos anteriores– en un juego de mayor intensidad de competencia y cooperación. A partir de ese juego ocurren flujos y relaciones que estimulan y crean externalidades, economías de especialización o entramados de innovación y/o complementariedad, los cuales –alentados por un nuevo paradigma tecno-económico– toman forma a través de redes de ciudades, regiones virtuales o, sencillamente, de redes de servicio o insumos productivos, de comercialización, de innovación (Bervejillo, 1996; Boisier, 1996, 1997).
Un nuevo concepto de espacio activo recorre el mundo, nos dice Jon Azua (2000:55). «La economía y la sociedad comparten interrelaciones que se condicionan con un carácter mutuo y se encuentran en un determinado espacio –cada vez menos físico y más cultural– en torno a una plataforma de comunicación y actuación que viene a considerarse una comunidad natural» (p. 53). Todas las motivaciones intergrupales que pretenden hacer de la competitividad un «bien colectivo», o que sólo buscan optimizar recursos o compartir visiones, pueden terminar siendo una comunidad natural que, para hacer frente a la globalización y llevada por la internacionalización de la economía, toma la forma de bloques regionales o áreas «domésticas».
Cuando vemos a muchos de estos procesos de bloques o áreas domésticas compartiendo espacios y proyectos, no nos queda duda sobre el cambio que han de sufrir los espacios de negociación a partir de la diversidad de actores, de la complejidad de las estructuras territoriales, y de la naturaleza de un diálogo intergrupal que es mucho más flexible y cambiante con las oportunidades y por efecto de las iniciativas pautadas por la coexistencia de competencia y cooperación.
Imagen futura y deliberación
Los actores, en el marco de un sistema local de relaciones de poder, van configurando el entorno económico e institucional que permite identificar y aprovechar el potencial de desarrollo existente en el territorio. Pero como el desarrollo de ese potencial depende también de inversiones, relaciones e intercambios que no están localizados en ese territorio, el proyecto colectivo –que es en definitiva un proyecto político– toma forma a través del encuentro de múltiples visiones, pareceres e intereses; muchos de ellos «desterritorializados». Controlar las amenazas que representan los actores no comprometidos y no responsables con la sociedad local; mejorar la capacidad de iniciativa mediante el impulso de una gestión descentralizada política y administrativamente, y fomentar la cooperación en el entramado de flujos e intereses que se van configurando en las redes de ciudades y regiones, son, tal como indicamos líneas arriba, los planos de la negociación.
Esos planos, que se dan a veces sucesivamente, a veces simultáneamente, dependiendo de los niveles previos de desarrollo de los territorios, toman distintos caminos y expresiones porque en ellos se cruzan las visiones e intenciones: así como pueden llegar a chocar los intereses orientados a desarrollar los aspectos productivos con los que buscan potenciar las dimensiones sociales y culturales que son determinantes para el bienestar social. Aunque no hay una incompatibilidad intrínseca en ambas visiones, la tendencia es a producir un grado importante de tensión que debe ser resuelto para poder lograr no sólo un mayor nivel de consenso, sino un proyecto concebido colectivamente. En otro nivel se da la tensión que se produce entre la necesidad de liderar y organizar las capacidades organizativas endógenas a fin de contrarrestar las trabas que los agentes externos pudieran significar para el potencial de desarrollo propio. Si además agregamos la tensión entre los niveles de gobierno y la que se produce cuando se buscan nuevas oportunidades en entornos que exigen la coexistencia entre competencia y cooperación, entramos a percatarnos de la complejidad de los actores, los espacios y las instituciones que se requieren para que, desde lo público y lo privado, la negociación pueda contribuir a fundar una imagen de futuro capaz de direccionar el esfuerzo hacia la identificación y la combinación adecuada de los factores que representan el potencial de desarrollo del territorio.
La negociación se hace presente en múltiples flujos e intercambios que intentan aprovechar lo mejor de los actores cuando se disponen a encontrar nuevas oportunidades de negocio e inversión, o por necesidades de cooperación y complementariedad en los procesos de innovación, aprendizaje y creación y difusión del conocimiento. Cuando estos flujos –que suelen ser empresariales, personales, tecnológicos y financieros– se insertan en una red integrada de negociaciones, la comunidad local podría estar más cerca de lograr una imagen de futuro. Pero como esa imagen es un resultado del esfuerzo de erigir un proyecto colectivo, debemos reconocer la importancia de un primer y gran factor que debe, en atención al carácter participativo y colectivo de dicho proyecto, atravesar la red integrada de negociaciones. Ese primer y gran factor es el conocimiento estratégico.
Para ver su incidencia en el proyecto colectivo –que, por lo demás, está en la base del desarrollo endógeno–, destacaremos la importancia de la deliberación como punto de partida de ese conocimiento y de la identificación de las estrategias territoriales acordes con la necesidad promover las ventajas del territorio en el contexto más amplio de una «comunidad natural».
La deliberación y los compromisos
Producir sinergia y capacidad de conducción será el rol fundamental de la deliberación. Muchas cosas deben hacerse para tratar de coordinar actores y opciones en la conducción de un proyecto de desarrollo. Pero será a partir de la deliberación que se podrá originar la sinergia necesaria para la preparación y ejecución del proyecto colectivo. Ya habíamos señalado –siguiendo a Vázquez Barquero– que hay una dimensión cognoscitiva de los actores que los hace capaces de tomar decisiones estratégicas para ellos y para el sistema productivo en su conjunto. Dicha dimensión, en términos de la sinergia, que es consustancial a la tarea de edificar y poner en marcha un proyecto colectivo, toma la forma de un «estado mental colectivo de ‹efervescencia creativa› con capacidad movilizadora» (Boisier, 1997:20). Las instancias formales para la negociación no son lo realmente importante en la preparación del proyecto. El proyecto no nace de un lugar sino de una red que va integrando, en forma sinérgica, las distintas visiones y opciones. La sinergia surge de la deliberación social, así como surgen también los actores relevantes y el elemento catalizador, a partir de los cuales emerge el proyecto colectivo.
Empezamos a hablar, entonces, del entendimiento democrático. Pero no son el puro razonamiento ni la tolerancia los que conducen al entendimiento, sino la deliberación como «... un ejercicio de la voluntad y de la habilidad a la vez ‹intelectual› y ‹no intelectual›, es decir, una deliberación abierta a las vías de la sensibilidad, cosa que todas las culturas comprenden bien» (Bilbeny, 1999:143). El proyecto es un entendimiento democrático que prospera en la medida en que las virtudes de la deliberación hacen que los actores sientan que tienen mucho en común. «Las virtudes deliberativas a las que me refiero combinan en el diálogo democrático la razón y la sensibilidad, los argumentos y la conversación en sí misma, la visión de conjunto y el poder del detalle, el habla y la escucha» (ibíd., p. 146).
La negociación, entendida como una red integrada que logra un estado mental colectivo con capacidad movilizadora, consigue aglutinar racionalidades y sensibilidades diversas mediante la deliberación. El elemento cognoscitivo, tan importante para el conocimiento estratégico que conforma la imagen de futuro, y que sienta las bases de la negociación frente a los agentes externos y detecta el potencial de desarrollo, toma su real dimensión a través de la deliberación. Esta puede ser una forma adecuada de conducción, sobre todo si se evidencian las limitaciones de los modos y el discurso tecnocráticos. La participación y la deliberación, que hacen entrar en el juego a distintas racionalidades y sensibilidades, pueden tomar su cualidad y contextura a través del «gabinete de la práctica» en el que «... las formas de comunicación, la semiótica, el lenguaje, la gestualidad, la amicalidad, la calidad gráfica, el respeto, etc., se transforman en instrumentos de primer rango, si lo que interesa es captar voluntades para el desarrollo» (Boisier, 1997:21).
Captar esas voluntades y lograr el compromiso de los actores para poner en marcha un proyecto colectivo puede depender mucho de la capacidad deliberativa. En este sentido, es oportuno tener en cuenta algunas de las razones que explican la importancia de la deliberación antes de tomar una decisión o como parte del proceso de construcción de un proyecto colectivo. Señalemos tres de ellas según el análisis que nos presenta Jeames Fearon (2001:66). La primera es que la discusión es un medio para revelar información privada; esto porque permite a la gente expresar diversas intensidades de preferencias y también porque los integrantes del grupo podrían disponer de información privada relacionada con la probabilidad de diferentes resultados de las distintas opciones. La segunda se refiere a la deliberación como medio para reducir el efecto de racionalidad limitada; es decir, de nuestra limitada y falible capacidad para imaginar y calcular. «Por lo tanto, enfrentados a un problema complejo los individuos podrían aunar sus limitadas aptitudes a través del debate y de ese modo incrementar las posibilidades de hacer una elección correcta» (p. 72). La tercera razón tiene que ver con legitimar ante el grupo la elección definitiva. En este sentido, el debate no sólo es importante para mejorar la calidad de la elección colectiva, sino porque, como consecuencia de una mejor decisión, la mayoría de los integrantes del grupo llegarán a acuerdos y trabajarán juntos para instrumentar la decisión correcta (p. 80).
La negociación, en todos los planos en que ella ha sido presentada, es un proceso esencialmente deliberativo. No hay proyecto colectivo sin deliberación pública. Una buena parte de las decisiones públicas puede depender de procesos agregativos; esto porque dichas decisiones colectivas confieren igual consideración a los intereses de cada persona o agente. Pero aun en los casos en que se busca crear un espacio para la cooperación o una red de servicios o insumos, estamos en presencia de acuerdos vinculantes y colectivos que podrían demandar decisiones complejas que van más allá de la agregación de intereses. Podemos apuntalar este análisis con la idea de Joshua Cohen:
En la concepción deliberativa, entonces, los ciudadanos se tratan recíprocamente como iguales, no al otorgar una consideración equivalente a los intereses –quizás algunos intereses deban ser descartados por las disposiciones de elección colectiva vinculante- sino al ofrecerse mutuamente justificaciones para el ejercicio del poder colectivo enmarcado en consideraciones que pueden, de un modo general, ser reconocidas por todos como razones (2001:236).
Dado que se trata de un desarrollo endógeno (proceso de crecimiento y cambio estructural), con sus efectos de reconversión y relocalización y su multiplicidad de mercados y de áreas de encuentro, el impacto podría resultar negativo sobre ciertas áreas o agentes. Al menos podría ser así mientras el proceso deliberativo aporta las razones que explican el sacrificio o acuerda el lapso de reconversión que proporciona la actitud y la confianza a los intereses anteriormente descartados cuando se sienten incluidos en el proyecto colectivo, o forman parte de la imagen futura. Las regiones o ciudades dominantes dentro de un determinado eje, la relevancia de los actores, el agente que lidera el desarrollo, etc., son todos asuntos que no se resuelven por la vía de agregar intereses, sino a través de un conocimiento estratégico que habilita para ubicar las tensiones y resolverlas, así como para combinar los factores en función de las oportunidades. Es a través de la deliberación –entendida como razonamiento libre y público– que podemos llegar al proyecto colectivo navegando en multiplicidad de mercados y de áreas de encuentro.
Estrategias territoriales y la negociación
Los planos de la negociación se dan dentro del sistema local de relaciones de poder, pero también en un marco más amplio de relaciones territoriales, el cual toma su forma más amplia en los bloques que constituyen las comunidades naturales. Los factores de identidad, interés o conveniencia que conducen a ese marco amplio de relaciones, se incorporan a la red integrada de negociaciones, la cual, a su vez, se inscribe en escenarios que son fijados por las estrategias territoriales.
Para Sergio Boisier, el desarrollo territorial en economías de mercado abiertas y descentralizadas supone negociar el «proyecto nacional» mediante la acumulación de poder político transferido (descentralización), así como capacidad permanente para negociar con los agentes del entorno.5 A nuestro modo de ver estos espacios de negociación, que forman parte de la red integrada de negociación, se ordenan en una estrategia territorial. Para Bervejillo, como explicación del éxito diferencial de los territorios, surgen distintas estrategias territoriales: 1) ventajas competitivas y competitividad sistémica de base territorial; 2) mesonivel territorial que se identifica por un capital socio-territorial que resulta clave para calificar el potencial de desarrollo de un área; y 3) complejos productivos territoriales, redes interlocales (de ciudades, de regiones) (Berjevillo, 1996:19).
A los efectos de mantener nuestra aproximación a la red de negociación, y dado que es allí donde más claramente se configura un espacio deliberativo, haremos una breve referencia al mesonivel territorial. Este se refiere a un sistema territorializado de relaciones sinérgicas entre agentes económicos, sociales y políticos orientadas a la innovación (Berjevillo, 1996:22). Aunque a esta estrategia sirven de referencia los «distritos industriales», sus alcances son mayores y podrían ayudarnos a entender la red de negociaciones, y esto por dos razones. Primero estaríamos hablando de regiones y localidades que históricamente han creado una trama de «relaciones localizadas» y «socialmente construida» (ibíd., p. 23). Como forma de organización o estrategia, se apoyan en esa trama para negociar desde ese nivel meso con otros niveles que se suponen macro y micro. Otras veces, dependiendo del grado alcanzado por esa trama, es la propia negociación la que proporciona los elementos para conformar ese mesonivel. Por ser intermedio (meso) su alcance, desde el punto de vista del desarrollo está siempre en tensión con los otros niveles. Pero hay más, y esta es la segunda razón. Son los gobiernos regionales o locales los que inciden directamente en el mesonivel. Tal incidencia va tomando carácter con los procesos de descentralización político administrativa, en la medida en que las negociaciones –la redes de negociaciones para ser precisos– van ganando poder de decisión para los gobiernos subnacionales en el espacio de la formulación de políticas de desarrollo; antes restringidas a los poderes nacionales.
Las instancias de negociación y la tensión federal
El caso de los CEPC
Este aparte se centra en los «Consejos Estadales de Coordinación y Planificación de Políticas Públicas (CEPC). El recorrido conceptual que hemos hecho hasta ahora nos lleva a evaluar estos consejos desde una visión crítica de la teoría territorial del desarrollo. Dado que son órganos destinados a la planificación de políticas públicas en el nivel estadal, nos da la oportunidad de ver si los criterios que inspiraron su creación pueden ser favorables, efectivamente, a captar el potencial de desarrollo existente en el territorio. Si, como hemos dicho, la captación de ese potencial se vincula a un proyecto colectivo, y dado que ese proyecto se construye en un ámbito de deliberación y negociación, es oportuno ver si la norma de creación de los CEPC logra dar pasos en el sentido de crear órganos de decisión con capacidad para captar la complejidad del territorio y sus relaciones externas.
Lo primero que encontramos contrario a la posibilidad de crear instancias que respondan a la realidad territorial, es que una ley que busca acercar a los actores territoriales sea creada nacionalmente dentro de parámetros pensados desde el poder central. Lo segundo es el carácter subordinado que la iniciativa estadal asume respecto a los planes nacionales y regionales elaborados desde el centro político. Lo tercero es el carácter predominantemente jerárquico que toma este tipo de órganos, pudiendo llegar a limitar otras formas de organización e intercambio. En cuarto lugar estamos en presencia de un órgano que pretende ser único, con lo cual se limitaría la formación de una red de negociaciones que responda a la complejidad y a las tareas del proyecto colectivo. Por último, el tipo de integración uniforme para todos los CEPC, no sólo lleva a soslayar la especificidad y el papel de los agentes como un aspecto fundamental del desarrollo endógeno, sino que ignora el peso relativo de los actores, en función de cada territorio y de cada circunstancia.
En el plano estrictamente de la planificación estratégica, queremos asomar la discusión sobre el carácter fundamentalmente deliberativo de los CEPC.
La norma y sus implicaciones
Si lo que se busca con la ley de los CEPC es crear un «órgano rector de la planificación de las políticas públicas, a los fines de promover el desarrollo armónico, equilibrado y sustentable», no parece haberse dado un buen paso. Desde nuestro punto de vista, lo relevante de este tipo de órganos, si es que acaso son necesarios como órganos rectores, es su cualidad para articular las fuerzas del entorno al proyecto colectivo. Como hemos dicho, la planificación debe contribuir a direccionar y a alinear los elementos que integran la imagen futura, pero lo hace aportando un conocimiento específico que ayuda a captar la dimensión territorial del desarrollo.
Vista la complejidad del desarrollo territorial en las circunstancias y ante los retos descritos anteriormente, esta ley no pareciera ser favorable a un proceso de creación de una red integrada de negociaciones. Estamos en presencia de una ley que viola los principios de autonomía de los estados y municipios, no atiende a los fundamentos de la descentralización, y encasilla a la planificación en un órgano único de decisión que puede generar conflictos y dificultar la sinergia entre los agentes. Además, cercena la posibilidad de los estados para diseñar los espacios de coordinación y cooperación de acuerdo a sus propias necesidades y realidades.
Lo primero que cabe resaltar es que es ilógico, pero sobre todo paradójico, pensar que la elaboración de esta ley corresponda a la Asamblea Nacional. Es clara la Constitución en su Artículo 166 cuando nos dice que «en cada estado se creará un Consejo de Planificación y Coordinación de Políticas Públicas». En efecto: si dice que «en cada estado se creará», es porque dicho Consejo debe ser creado en cada estado mediante una ley estadal. No pareciera existir una razón clara de orden legal que justifique que un órgano como la Asamblea Nacional pueda promulgar una normativa que escapa de su competencia. Corresponde a cada estado, como lo dice la Constitución en su Artículo 162, legislar sobre las materias de su competencia. Si esto así, y si no hay ninguna indicación constitucional que establezca que la planificación es una competencia del poder público nacional, es claro, entonces, que la planificación y la coordinación, en su ámbito territorial, son una materia de la competencia estadal.
Lo segundo que debemos considerar es que no se encuentran razones de «orden técnico» que expliquen por qué esta ley debe ser nacional. Cada estado vive una realidad y está conformado por actores e intereses que pueden dar lugar a formas muy variadas y creativas de planificación y coordinación de políticas públicas. En cada caso pueden variar las técnicas y los métodos de la planificación, así como pueden variar las formas de integración y designación de los miembros de los CEPC, atendiendo a lo que en cada localidad se estime más práctico y conveniente en relación con la metodología adoptada y, sobre todo, en respuesta a la relevancia y al poder relativo de los actores. Todos pueden participar, pero tal participación puede variar en cada estado y en distintas circunstancias en concordancia con el sentido de oportunidad. Otros estados (a través de sus actores) podrían estar integrados a un determinado CEPC; también otras regiones del mismo país o de otros países. Podría haber, en este sentido, un núcleo base (actores del territorio) y otro de actores de oportunidad (actores en el territorio).
Los CEPC deberían ser órganos para crear la sinergia entre los actores en el territorio. La presencia de los representantes de las oficinas de los ministerios debe atender a políticas de ámbito territorial, por lo que la integración y participación de estos funcionarios nacionales deben responder a criterios y exigencias que nacen de la propia realidad regional o local. Cabe señalar que la presencia de estos funcionarios, en los términos señalados, no justifica la creación de un marco normativo creado desde el poder nacional.
Puntualizaremos ahora algunos enfoques que nos complementarán la incidencia de este marco normativo en la tarea de impulsar el desarrollo territorial.
• La propia Constitución establece cómo deben estar integrados los CEPC. Así, cada estado, dependiendo de sus peculiaridades, podría definir, en su propia ley, cuáles son los métodos para elegir o designar a quienes habrán de integrar los CEPC en cada realidad territorial. Pretender –como en efecto lo hace la ley– regular los procesos de integración y representación de los CEPC, al punto de fijar cuántos deben ser los concejales, los vecinos, los diputados, etc., nos parece una forma de someter una realidad territorial que es diversa, y en cierto sentido, singular, a un esquema único que podría no guardar relación con la realidad regional y local. Además, la regulación y reglamentación de la designación y elección de los miembros de los CEPC nos resulta engorrosa e inconveniente. Una normativa para regir un órgano de esta naturaleza debería dar libertad para que cada sector defina su propio mecanismo para designar a sus representantes en el CEPC.
• Uno de los más graves errores de la ley es asumir que el CEPC es un órgano que interviene, regula y, en cierta medida, ejecuta. Cuando vemos las competencias que le han sido asignadas, se evidencia que sus funciones van más allá de ser un órgano deliberativo y consensual, donde se identifican los problemas y se fijan los lineamientos que deben regir la actuación del gobierno regional y los distintos actores. Quienes tienen las competencias, los mecanismos y los recursos para ejecutar tareas importantes de fomento y desarrollo, son los gobiernos. Al Consejo debería corresponderle establecer las orientaciones macro que, siendo producto del diálogo, logran alinear las expectativas de los distintos agentes hacia la configuración de la imagen futura y el proyecto colectivo. En pocas palabras, los CEPC deben tener un carácter estratégico y no ejecutivo. Su función principal debe ser la identificación de la fuerza motriz que es capaz de llevar adelante, en forma coordinada, las tareas para el logro de objetivos concertados. Tal como fueron concebido en la ley, los CEPC podrían terminar usurpando funciones de los órganos planificadores de los gobiernos, y creando mandos paralelos que complicarían la toma de decisiones.
• El mecanismo de las «comisiones» propuesto por la ley (Artículo 14), podría resultar obsoleto e improcedente visto desde el ángulo de la visión moderna de la planificación que busca identificar tendencias y descubrir oportunidades. Hecho esto, y una vez identificados los problemas y fijados los lineamientos estratégicos a través de un amplio proceso deliberativo, deben ser las propias instancias ejecutoras y comprometidas con cada problema las que fijen los mecanismos y métodos para relacionarse y coordinar sus acciones, sean éstas de regulación, promoción, fomento o inversión.
Deliberación y planificación
Un proyecto colectivo no se construye a partir de un «consejo de planificación». Hemos hecho el esfuerzo por mostrar la complejidad del desarrollo territorial en el sentido de la diversidad de flujos e intercambios –tanto endógenos como exógenos– que están presentes en el territorio, y que nos conducen por distintos planos de la negociación. En forma insistente hemos hablado de la red integrada de negociaciones, con la intención de mostrar que no hay una instancia única que pueda gobernar esa diversidad de flujos e intercambios. Tomando en cuenta que en cierto momento y nivel de las relaciones entre los distintos agentes, puedan surgir instancias «superiores» de planificación y coordinación, éstas deben ser parte de una trama horizontal donde se interrelacionan los distintos planos de la negociación. De manera que el proyecto colectivo se construye en toda la trama –que es, por lo demás, la forma como mejor se expresa la participación activa de la comunidad local en los procesos de desarrollo– y esa instancia «superior» de negociación, a lo sumo, jerarquiza determinado tipo de procesos en los que la dinámica de aprendizaje de los actores les lleve a identificar líneas de inversión eficientes, y, muy especialmente, a generar conocimiento estratégico. El conocimiento estratégico se consigue en los distintos planos de la negociación y, en este nivel en particular, a través de la deliberación.
Así, mientras se configura el entorno institucional, económico y organizativo que constituye la comunidad territorial que es capaz de direccionar y controlar las transformaciones y responder a los retos que plantea la globalización y la competitividad, podríamos pensar en una instancia «superior» de planificación deliberativa que, sobre todo, pueda impulsar una red integrada de negociaciones, que abarque los distintos planos de la negociación. De esta manera, la deliberación, entendida como elección colectiva vinculante que se da a partir del razonamiento libre y público entre iguales, debe estar orientada hacia la creación de conocimiento estratégico. En tal sentido, la planificación es una herramienta para la deliberación en tanto define las pautas, en este nivel «superior», para formular el gran objetivo estratégico, identificar las macrotendencias del entorno y hacer el diagnóstico de competitividad.
Siempre pensando en la complejidad del desarrollo territorial, debemos tener en cuenta que un enfoque limitado y uniforme de los mecanismos de acuerdo regional no estimula la posibilidad y la capacidad de conocimiento endógeno.
Referencias bibliográficas
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NOTAS:
* Este documento corresponde a un trabajo libre de investigación realizado en 2002 bajo la tutoría de Carlos Mascareño, Doctorado en Estudios del Desarrollo, Cendes, UCV.
1 Vázquez Barquero complementa esta dimensión del desarrollo de la manera siguiente: «El territorio puede entenderse como un entramado de intereses de una comunidad territorial, lo que permite percibirlo como un agente de desarrollo local, siempre interesado en mantener y defender la integridad y los intereses territoriales en los procesos de desarrollo y cambio estructural» (ibid, p. 41).
2 Nos dice además Arocena: «Así como no hay ninguna organización que funcione sólo por la aplicación del reglamento (se necesita siempre una dosis de ‹buena voluntad› de sus miembros), no hay ninguna sociedad que funcione únicamente por la aplicación de un plan» (1995:21).
3 Un análisis sobre el particular puede verse en Hernández, 2002:63 y 64.
4 La marginación como estancamiento de aquellas regiones que no son relevantes para la economía global; integración subordinada en cuanto se hace dependiente de actores globales externos que carecen de arraigo territorial, y crea una integración frágil y reversible por cuanto los inversores externos se retiran atraídos por condiciones más ventajosas en otros territorios. Ambas, en la opinión de Bervejillo, amenazan con consagrar el subdesarrollo y la exclusión o con propiciar un «maldesarrollo» contrario a los intereses de la sociedad local. (1996:11).
5 Principalmente esta articulación se refiere a la vinculación (conflictiva, cooperativa) con el Estado; la inserción de la región en el mercado internacional; y la inserción del territorio o región en la moderna red del sistema de relaciones internacionales, en la cual es perceptible una tendencia a la cooperación horizontal de región a región (Boisier, 1997:24-25).
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