Instituciones Políticas y Políticas Públicas en Venezuela:
Un Análisis de Jugadores con Veto
Francisco Monaldi
Profesor Investigador
Departamento de Economía
En general, los resultados de las reformas económicas implementadas en los años 90 en América Latina no fueron muy satisfactorios (Lora y Panizza, 2003). Este insatisfactorio desempeño, puede ser parcialmente imputable al diseño inapropiado de las propias políticas, pero en buena parte ha sido atribuido a la incapacidad muchos Estados latinoamericanos para implementar políticas efectivas de largo aliento, independientemente de sus características (Banco Mundial, 2002). Esta incapacidad ha implicado que una significativa parte de las políticas públicas hayan sido incompletas, volátiles, no creíbles y en ocasión demasiado inflexibles (por ejemplo la caja de conversión en Argentina).
La capacidad del Estado para implementar políticas públicas efectivas esta altamente condicionada por las instituciones políticas y el proceso político, que definen los incentivos y restricciones que enfrentan los hacedores de políticas (Spiller y Tommasi, 2003). Dichos incentivos y restricciones posibilitan o inhiben la cooperación entre actores políticos, la credibilidad de los compromisos inter-temporales, y la estabilidad de las políticas.
La literatura de economía política ha desarrollado el concepto de jugadores con veto para analizar la relación entre las instituciones políticas y las políticas públicas (Tsbelis, 2002; Cox and McCubbins, 2001; Henisz, 2000). De acuerdo con Tsbelis (2002), los jugadores con veto son aquellos actores políticos clave (individuales o colectivos) que tienen que estar de acuerdo con un cambio de política para que este se pueda aprobar e implementar. Las instituciones políticas y otros elementos del proceso político de cada país determinan, el número de jugadores con veto, su configuración ideológica y su cohesión interna. Estos factores restringen el conjunto de políticas que pueden reemplazar al status-quo (el “conjunto-ganador”). El tamaño de este conjunto-ganador tiene importantes consecuencias para la estabilidad de las políticas públicas. Cuando el conjunto es pequeño tiende a haber mayor estabilidad de políticas. Ceteris paribus, el conjunto-ganador es más pequeño a medida que: el número de jugadores con veto aumenta, su polarización aumenta, y su cohesión interna se incrementa (Tsebelis, 2002).
En líneas similares, Cox y McCubbins (2001) sugieren que existe un intercambio (tradeoff) en el sistema político entre la capacidad de reformar las políticas públicas (flexibilidad) y la capacidad de lograr compromisos creíbles (predictibilidad). Países con más jugadores con veto tienden a tener mayor predictibilidad, pero menor flexibilidad. La separación de poderes constitucional determina el número de jugadores institucionales con veto. Por ejemplo, el sistema presidencialista tiene un jugador con veto más que el parlamentario (el presidente); el federalismo implica más jugadores con veto; el número de cámaras legislativas equivale a jugadores con veto; la independencia del poder judicial, del banco central y de las agencias reguladoras agrega jugadores con veto en ciertas áreas. Asimismo existen actores políticos que constituyen jugadores con veto (no institucionales) por ejemplo aquellos partidos necesarios para lograr una mayoría legislativa. La fragmentación y polarización del sistema político, determinadas en parte por el sistema electoral, son factores determinantes en este sentido. Shugart y Haggard (2001) agregan que variables político-institucionales clave como: los poderes legislativos del presidente, la concurrencia entre elecciones legislativas y presidenciales, entre otras; son determinantes a la hora de definir la flexibilidad y la predictibilidad.
El proyecto de investigación propuesto pretende aplicar esta literatura al análisis al proceso de implementación de políticas públicas en Venezuela. En primer lugar, se analizará el número de jugadores con veto institucionales sobre la base de las constituciones de 1961 y 1999 y otras transformaciones institucionales fundamentales como la elección de autoridades regionales a partir de 1989. Asimismo se construirán series de tiempo para analizar la evolución del número de otros jugadores políticos con veto. Para ello se construirán variables proxy como: el número efectivo de partidos políticos, la proporción de tiempo en que el gobierno tuvo mayoría parlamentaria (solo o en coalición), y la polarización ideológica (basándose en encuestas, por ejemplo Latinobarómetro), entre otras. Este análisis se comparará con las series de corte transversal y de tiempo para diferentes países construidas por Henisz (2000).
En segundo lugar, se analizaran los determinantes político-institucionales del número de jugadores políticos con veto. Entre otros se estudiarán el impacto de: los sistemas electorales, las preferencias de los votantes, el federalismo, la concurrencia entre elecciones, etc. Asimismo, se estudiaran otros factores que afectan la flexibilidad y predictibilidad del sistema político.
En tercer lugar, utilizando la literatura empírica comparada sobre otros países como referencia, se evaluará cualitativamente el impacto de la evolución de la configuración de jugadores con veto sobre las políticas publicas en Venezuela. En particular se analizarán hechos estilizados de la política fiscal, petrolera y de descentralización.
Es necesario resaltar que este proyecto es complementario a otro proyecto de investigación mucho más extenso financiado por el Banco Interamericano de Desarrollo (BID). Dicho estudio usa un marco teórico alternativo –desarrollado por Tommasi y Spiller (2003)- basado en modelos de cooperación en oligopolios adaptados al análisis político, que es a la vez complementario y contradictorio al de jugadores con veto. Dicho proyecto se desarrollará a nivel Latinoamericano. Un grupo de investigadores venezolanos conformado por: Francisco Monaldi (coordinador), Rosa Amelia González, Richard Obuchi, Michael Penfold y Eduardo Zambrano; fue seleccionado por concurso para realizar el caso de Venezuela (Monaldi et al.; 2003). Esta propuesta serviría para contrastar y complementar los resultados del proyecto del BID.
Ambos proyectos de investigación pueden servir de base para futuros proyectos de investigación mas detallados sobre el efecto de las instituciones políticas sobre políticas económicas especificas.
Bibliografía
- Cox, G. y M. McCubbins (2001) “The Institutional Determinants of Economic Polcy Outcomes” in Haggard, S. and M.McCubbins. Presidents, Parliaments, and Policy. Cambridge University Press.
- Henisz, W. (2000) “The Institutional Environment for Economic Growth” Economics and Politics. # 12.
- Lora, E. y U. Panizza (2003) “Latin America Lost Illusion, The Future of Structural Reforms” Journal of Democracy. # 14.
- Monaldi, F (coordinador); R. Gonzalez; R. Obuchi; M. Penfold y E. Zambrano (2003) “Political Institutions, Policymaking Processes and Policy Outcomes” Mimeo, Inter-American Development Bank.
- Shugart, M and S. Haggard (2001) “Institutions and Public Policy in Presidential Systems” in Haggard, S. and M. McCubbins. Presidents, Parliaments, and Policy. Cambridge University Press.
- Spiller, P. y M. Tommasi (2003) “The Institutional Foundations of Public Policy” Journal of Law, Economics and Organization. Forthcoming.
- Tsbelis, G. (2002) Veto Players: How Political Institutions Work. Princeton University Press.
